人人有本用

农村税费改革不能单兵突进

作者　邓大才


●乡镇干部要吃饭，庞大的乡镇机构要正常运转，如果不同步进行乡镇机构改革与人员分流，农民负担反弹又势所必然。
●税费改革后，税收是以田亩为依据来征收的，相对增加了农民的种田成本。部分农民会要求中断承包合同，要保证税收计划的实现，必须建立承包土地的流转机制。
●税费改革后，农村教育资金来源渠道发生了变化，农村教育面临一个巨大的难题，即教育资金的缺口更大。
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　　农村税费体制改革是一项综合性的、复杂的制度变迁，牵涉到数亿干部群众的切身利益。要想顺利推进并确保改革成功，必须同步推进与之相关的各项制度改革。

　　农村税费改革必须与机构改革同步推进

　　税费改革前整个乡镇完全靠农民来过日子。而农村税费改革后，乡镇庞大的经费来源被切断。从湖南省津市市的试点情况来看，农业税和特产税，只有原来乡统筹的40—50%，原本乡统筹就捉襟见肘，现在在原有基础上再减少一半，乡镇运转的经济基础已经不存在了。农村税费改革的根本目的是减轻农民负担，而农民负担直接和间接原因就是乡镇机构设置过多，人员过于臃肿。要确保农村税费改革到位，最重要的任务就是乡镇机构改革和人员分流。如果不同步进行乡镇机构改革和人员分流，乡镇干部要吃饭，庞大的乡镇机构要正常运转，农民负担反弹又势所必然。

　　笔者认为在市场经济条件下，乡级政府不应沿袭以前的思路建立一级完全的政府，在经济上应本着“强县弱乡”的原则，在机构设置上本着“实县虚乡”的原则，定位于县级政府的派出机构(类似于过去的乡公所)，主要的职能就是协调民事纠纷，宣传落实国家的政策和承办县委县政府的委托事宜，根据乡镇政府的定位确定职能，在对职能科学分解的基础上确定岗位。按照乡镇的这一定位和职能的分解情况。一是乡镇政府本身是减“官”。由于乡级政府定位于县级政府的派出机构，职能相对比较简单，没有必要象改革前所有的行政干部都是科级干部，可以相应设置农林技术服务、水利管理、计划生育、国土管理等专干。二是撤销合并职能相同的站所。三是生产经营和中介技术有偿服务的部门整体推向市场。四是具有公益性事业职能且实行有偿服务的部门整体转为私营、股份合作或股份制企业，可以明确为市场法人。五是将乡镇及其站所承担的社会职能转变成社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。

　　农村税费改革必须与农村公共产品供给制度改革同步推进

　　从税费改革的政策和试点区的实践来看，改革后，农民的负担的确不同程度上有所减轻。但是这种减轻是静态来看的(一年或者二年来看，或者说不进行大的农田基本水利建设等农村必须的农村公共品建设)，一旦需要建设农村公共品，如乡村公路、农田水利的建设、河湖的治理，等等，农民的负担又反弹上来。因此，必须同时改革农村公共品供给制度，关键是要改革农村公共产品筹集制度，实行投资主体多元化。公共产品筹集
主体要多元化，属于国家承担的农村公共产品，国家要承担起来；区域的基础工程要国家、地方共同负担，不能由地方甚至乡村单独负担；区域性的小型水利设施，地方政府、乡村社区和农民共同负担；同时，积极引进外资，按照“谁引进，谁收费”，“谁投资，谁受益”的原则，大力兴办农村公共产品。

　　农村税费改革必须与土地制度改革同步推进

　　农村税费改革的实质就是理顺农村土地制度的分配关系，确保农民的收益分配权不受到侵蚀。而要保证农民收益分配权不受侵范，仅仅进行单一的税费改革难以达到改革的目的，还必须同步进行农村地权制度的改革。从法律上明确承包土地具有物权性质，农民所拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配，在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上保障，使承包权具有“准私有化”性质。

　　另外，从保证政府权益上来讲，也只有进行农村土地制度改革才能确保实现。农村税费改革后，税收是以田亩为依据来征收的，相对增加了农民的种田成本。有部分农民就会要求中断承包合同，少种地、或者不种地，从事非农产业。不允许中断承包合同，农民势必会撂田抛荒。要保证税收计划的实现，必须建立承包土地的流转机制，即承包土地不仅可以在农民之间互相有偿流动，也必须允许农民中断承包合同，把土地使用权返交给乡村集体。这不仅能够进一步搞活承包土地的使用权，完善农村地权市场(一级市场和二级市场)，而且能够确保政府税收计划的实现。

　　农村税费改革必须与农村教育体制改革和教育布局的调整同步推进

　　农村税费改革后，农村教育资金来源渠道发生了变化，这使农村教育就面临一个巨大的难题，即教育资金的缺口更大。在税费改革前，虽然有些来源不规范，正是有了这种不规范的、以牺牲农民利益的收入来源，才基本维持了农村教育。税费改革后，这些非规范的渠道被切断，所以就需要通过教育体制改革和财政体制改革来弥补，否则，农村教育将寸步难行。笔者认为应从两方面看待与处理这个问题，一是国家要承担九年义务制教育的费用。城市由国家财政负担，而农村却由农民自己掏腰包，并且还要农民领国家的一个义务制教育的“人情”。农村中小学生的费用开支是城市的2倍以上，而农民的收入还不到城市居民的一半，用较少的收入负担较多的费用这本身就是一种社会的不公平。二是调整教育布局，合理配置教育资源。可以将教育办与乡中学或者中心完小合并，即一套机构，两块牌子；撤并“麻雀”学校，降低教育成本，减少资源闲置和浪费。农村中小学经县级教育部门审查后可实行公有民办、公有民助、股份制办学或者整体转让，其收费标准和教育质量由县级教育部门进行监督。鼓励在职教师申办、领办幼儿园，以分流部分多余教师，减少财政负担。九十年代以来，教育部以政府的名义要求，乡村两级中小学校舍“达标”，每个乡镇至少都有200万元左右，而这些最后也是通过各种途径向农民转嫁来予以化解的。这也是加重农民负担的一个重要原因。税费改革后，乡镇再没有偿还这笔者债务的能力。国家要视乡镇的财政状况，予以适当支持或者补贴。
　　农村税费改革必须与农村民主政治制度建设同步推进

　　农村税费改革后农村基本的农田水利建设、农村交通维修和小型的不由政府投资的农村公共品供给，实行“一事一议”，并且要有三分之二以上的村民同意方可进行，农村的以资代劳也必须征得农民的同意。这项改革既为推进农村民主政治制度改革提供了机遇，同时也对农村民主政治制度改革提出了要求。要保证“一事一议”不流于形式，就不能再像现在这样，什么事都由村支两委说了算。如果不通过民主政治制度改革，把“一事一议”的决策权交给农民，农村税费改革的初衷一一减少农民负担就不可能达到，因为乡村两级同样会利用这个藉口来敛财，从税费改革试点地区来看，“一事一议”有再次变成乡村财政收支缺口“蓄水池”危险，只有在农村建立了民主政治制度，才能保证“一事一议”体现大多数人的意志，可以说农村民主政治制度改革是农村税费制度改革的基本前提和保证。