人人有本用

美国强大的秘密（连载五）
作者：不争论

一、统一与分裂：联邦制
      1、美洲大陆：文明竞争天平上最重的一块砝码（连载一）
      2、地理优势：1比7的成本比例（连载二）
      3、殖民地的统一：通往内陆之梦（连载三）
      4、大妥协：在统一和自由之间（连载四）

5、联邦制：中央集权怎样才能符合国情？


我发表本系列的连载1到4之后，有朋友在网上提出了尖刻的批评：“你绕了半天，到底要说什么？全都是没边的废话！”还有朋友善意地讥笑道：“上历史课啊兄弟？”

我得承认，自己是讲了不少历史。不过，讲历史并不让我亢奋。它们实在是迫不得已的铺垫。一个不了解中国近代史的人，你无法向他解释为什么“文革”会被彻底否定。同样，一个对美国建国历史缺乏基本了解的人，你也无法跟他说清楚，美国强大的秘密究竟是什么？

我讲了半天历史，为的是说明一个非常重要的结论：以华盛顿、杰弗逊为代表的一批“立国之父”，为了维护一个统一的美国，不惜牺牲了许多其他的考虑。其中，包括对个人自由和地方权力的牺牲。

我要突出地强调：这个结论是和许多所谓“右派”朋友的主张相冲突的。这些“右派”朋友认为：个人的自由和幸福是最重要的，集体主义是屁话，所谓“国家利益”是虚幻的东西。为了每个中国人个人的幸福，为了在中国实现自由民主等等，分裂中国是可以考虑的。“七块论”并不见得就不对。“南北分治”是值得接受的主张……等等，等等。

如果华盛顿、杰弗逊、汉密尔顿－－特别是80年之后的林肯－－也象这些朋友那样思考，则美国很可能早就四分五裂了。这世界上第一个大型民主国家，很可能就成了数个弱国。民主在全球的普及，反而会大大推迟。换句话说：激进的自由主义或原教旨的民主主义，很可能把自由民主事业本身扼杀在了摇篮之中。

一个旁证是：在20世纪90年代，前苏联地区激进的自由主义改革，造成的混乱，实际上妨碍了包括中国在内的其他国家的民主化进程。使得这些国家内部，对民主制度的支持率大大下降了。

从美国建国开始，直到20世纪90年代的整整两百多年中，一个大趋势是美国的中央集权不断加强。这反映了一个事实：人类越进步，经济越发达，越超出地域的局限，就越需要有一个强有力的中央政府。在美国刚刚建立的1780年代，经济的地域性还很明显，信息和交通的便利程度还不足以流畅地运行一个横跨大陆的大型中央政府。在当时那种条件下，美国的立国之父们仍然强烈地推动“统一”。到了21世纪的今天，还有什么理由觉得“分比合好”呢？看看欧盟国家是怎么在拼命谋求一体化的吧！

读到这里，或许有些主张中央集权、威权主义的“左派”朋友准备为我鼓掌了。但是且慢，美国的建国史也证明了，统一的优点是有前提的。最重要的条件是：统一的只是中央主权，集中的只是必须集中的权力。中央集权是好的－－但是，必须置于严厉的范围之内。

这就是为什么美国宪法草案刚一提交各州讨论，立即舆论大哗－－因为它没有明确限定中央权力的边界。各州提交的修正意见中，最共同的一条，就是后来的宪法第十修正案：“凡宪法中既未指派给联邦中央政府、又未禁止各州行使的政府权力，均归于各州，或其人民。”

换句话说，你这个中央政府可以集权，但你只能集一个规定范围里头的权。超出一点点也不会给你。这个制度，就叫做“联邦制”。

为什么要有这样一种设计呢？

美国立国之父们对此多有长篇大论。用大白话解释，道理就是：一个社会要强大，必须充满活力。要有活力，就必须给每个人自由发挥的创造空间。但是大家太自由了就会乱作一团，所以要有政府来管。但是政府一管就容易管死，为此政府管得越少越好。

首要的原则是：政府只要管大事，不要管小事。举凡国之大计，比如今年是否和伊拉克打仗，明年是否调高利息，政府应当对个人有绝对的权威。个人如敢不服，就是违法，要坐牢甚至掉头。举凡人之小事，象我在自己一亩三分地里种什么庄稼，我开的街头早点铺供应豆浆还是油条，个人则对政府有绝对的权威。政府决不可以管，如果管就是政府违法，侵犯人权和个人自由。这样的政府就应当被控告，被推翻。

于是乎问题来了：有些事情介乎大小事之间的。比如我偷了邻居一头牛，或者谋杀了一个街坊。这当然不可能危及国家安全，但至少会扰乱一方的社会秩序。这样的事，政府好象不能不管－－可好象又不值得去管。怎么办呢？

好办，把政府分为不同层次即可。最大的中央政府，管最少数的国家大事。其次地方政府，管地方范围内的大事。然后是当地政府，管日常鸡毛蒜皮的大小事。最后，是个人，自治的公民社会，自己管自己的私事，政府决无义务也无权力干涉。理论上说，这种分层设计，既能维护良好的社会秩序，又能充分保障个人自由，激发出最大的社会活力。

这么一说仿佛很简单。其实，做起来决不容易。直到美国之前，人类历史上并无一个国家，能真正实现权力分层、各级政府严格分权的制度。在美国之前，荷兰曾经短暂地实行过联邦制，但结果混乱而失败。人类习惯的思维是：中央政府的权力要涵盖地方政府，即权力结构呈“伞状”，伞尖上那个人最大，他控制一切。

实践中，伞状权力结构，特别在大国，往往导致“统一”和“分裂”的治乱循环。中国就是伞状权力结构弊端的一个实例。据说有人统计过，中国历史上，分裂的时期实际上比统一的时期还要长。而在统一时期，伞状权力结构往往也窒息了地方社会的活力，使得整个社会进步处于停滞状态。

这几天大家讨论一部电影，引出秦王朝为什么很快覆灭的话题。比较公认的原因就是它的过度集权。从商鞅变法后，秦国建立了几乎涵盖了一切生活枝节的庞大国家法令体系。连城门几点关这样具体的技术琐事，也都明文规定。当秦国只是一个边陲小国的时候，这种“覆盖一切”的法令体系行得通，还有利于集中国力发展军事。一旦秦征服六国，统一中原，大法令的荒谬便暴露无遗。陈胜吴广之所以反叛，就是因为预备兵何时到达指定集合地点的细节，也是中央政府直接决定的。地方官（包括陈胜吴广本人）明明知道天下大雨，不可能按时到达了，也没有办法变通一丝一毫。

汉王朝最早试图分封诸侯，搞权力下放，以避秦王朝的覆辙。可是，在中央和诸侯之间，并没有权力的分层。权力一下放，诸侯就成了土皇帝，严重危及国家的统一。和秦王朝的商鞅一样，汉王朝出了一个叫晁错的变法人物，提出一整套削减诸侯权力的措施。晁错的措施激起诸侯反弹，发生了“清君侧”的故事，他本人最终被杀。但是，他提出的许多做法，或明或暗地保留了。

从那之后起，整整两千年中，中国政治制度变来变去，一个核心却没有变过，就是怎么用一系列互相制约的制度，包括特务制度，使得诸侯难以有所作为。这样看来，中华民族不是不懂得“权力制约”，只是我们制约的对象不同。分层制度下，权力制约是为了限制中央，保障地方和个人的自由空间。在我们的伞状制度下，权力制约的却是“不听话”的地方，特务制度监视的是“不听话”的个人。有人说，中华民族有一种“人整人”的劣根性。我以为，这种习惯应当和遗传基因无关。它应当是两千年来，中央政府为了制约地方权力，鼓励不同势力之间互相勾心斗角，最终养成的习惯。它是伞状权力结构的直接产物。我相信它也必将随着伞状权力结构的终结而终结。

表面上看，伞状权力结构比分层权力结构更有利于政权稳定，因为它能够集中政府权力的意志。在社会矛盾缓和的时期，这是有道理的。一旦社会矛盾开始激化，伞状权力结构将使政权面临的挑战更加巨大。

中国历史上的许多农民起义，有一个共同的特点：起义在一个地点爆发，很快演变成全国性的事件。起义者和国家统治者之间很难达成妥协，双方总是走上你死我活的对抗之路。

这就是伞状权力结构的一个恶果：在这结构下，对任何一个地方权力的挑战或反叛，都等同于对中央权力的挑战和反叛。由于地方官只是中央的代表，中央政府如果坐视起义者推翻地方官，等于容忍自己的权威被削弱。起义者们或许会一厢情愿地提出“只反贪官，不反皇帝”的口号，但这是不可能的。原则上，贪官和清官一样，都是皇帝甄选的，皇帝对一切贪官都负有连带责任。在伞状权力结构下，清除贪官，只能由皇帝本人自上而下地进行，决不可能颠倒过来。每逢贪官导致地方叛乱，英明的皇帝或许会尊重民意，整肃这个贪官，但事后，为了维护中央权威，必须对叛乱者也进行惩罚。所以，贪官们总是可以理直气壮地威胁谋乱者：“想谋反，你们还要不要王法？！”

和伞状权力结构不同，分层权力结构容忍底层的权力更替，而不影响到高层的中央集权。好莱坞西部片经常有这样的情节：某西部小镇上，一个为非作歹的地方警官被侠客打死，侠客于是佩上他的警徽－－小镇的权力更替完成了，与此同时它仍然效忠联邦政府。这当然是艺术的夸张，但其中体现的原则，并未背离现实。

说到这里，有的朋友可能恍然大悟：呵呵，你“不争论”是在鼓吹联邦制嘛！

倒也不是。我在本系列的“引子”中就声明过：没有能力、也不想开什么治国秘方。原因很简单：许多东西都是理论上正确无比，真正用起来灵不灵，就很难讲了。

自从美国第一个在世界上成功实践联邦制之后，这套办法被不少国家复制。其中有强国，例如德国。不过，联邦制进入德国是二战后美国的算盘，主要防止德国再出现一个纳粹那样的中央强权。它对德国的经济有多大帮助？委实难说。在拉丁美洲，美国的“后院”，联邦制也多处推广，如巴西、阿根廷等等。据观察，联邦制在这些国家并没有成为解决地区矛盾的利器，相反有时造成了中央和地方权力之间的扯皮。印度是另一个实施了联邦制的大国。这似乎也无助于消除印度地区分裂的倾向。

分层权力结构的优点是毋庸置疑的，但是它不一定非得落实为“联邦制”的形式。法国是典型的伞状权力国家，然而，在上世纪60－70年代，中央政府把不少权力下放到地方，也形成了一定程度的权力分层。效果似乎不错。在中国，上世纪80年代按照伞状权力结构模式搞权力下放，落入“一放就死，一收就乱”的怪圈。90年代则推行了一些权力分层的做法。最典型也是最成功的，是中央和地方的分税制。它完全达到了理论上的效果：既增大了地方财政的自主权，同时反而强化了中央财政。

权力分层能否成功，一个关键因素就是分权各方是否遵守游戏规则。一般来说，军事大权关系国脉，不论何种分权方式，这军权是不能分给地方的。只要中央政府还掌握军权，它总是可以用暴力手段，迫使地方就范。一个绝好的例子就是美国的南北战争－－按照严格的联邦制，南方各州有权在自己的领土范围内保留奴隶制，有权宣布退出联邦。结果，林肯毫不犹豫动用军队镇压了南方的分裂运动。既然中央政府有这个实力，所谓“权力分层”也就是一句空话了。

幸运的是，林肯的暴力行动，在美国历史上只有一次，而且它凑巧是非常正确和正义的。在绝大多数情况下，美国中央政府和地方政府发生权力斗争时，都不是通过暴力来解决。绝大多数情况下，双方把争执打到最高法院。最高法院一声判决，中央和地方政府便俯首帖耳，就此罢休。这样看来，分层权力制度成功的最大秘密，就是有一个中央和地方都公认的第三方，第三方的仲裁划定权力界限。在美国，这个第三方就是独立的司法权威。本系列的第二部分，就将讨论这种权威是怎么树立起来的。


（待续）