乡镇政府还能挣扎多久？
乡镇政府还能挣扎多久？
——关于湘潭市乡镇财政情况的调查
作者 楚国良
单位 湖南省湘潭市委党校 411100
乡镇财政的黑洞到底有多大？1999年上半年湖南省农办、财政厅在全省范围内对乡镇负债情况进行了一次“普查”。不查不知道，一查吓一跳：全省2000多个乡镇负债面高达88.2%。全省乡镇共负债85.4亿元；每个乡镇平均负债363万元，负债最多的乡镇高达5111万元，为几年甚至十几年财政总收入之和。乡镇债台高筑，无奈之下，“寅吃卯粮”不能不成为“有效”的权宜之计。个别乡镇甚至在1999年就吃完了2003年的财政预算。不仅如此，负债的势头也有增无减。其中湘潭县的射埠镇，石潭镇和中路铺镇，1995年债务为1260万元，1997年猛增到3125万元，1998年又比1997年增加2565万元。到2001年已经失去了统计的意义。危机深重的乡镇政府在苦苦挣扎，这个问题不能不引起高度重视。
空壳财政 画饼充饥
乡镇财政捉襟见肘，逼得一些人琢磨起对策来。于是，“财政空转”应运而生。何为“财政空转”？简言之，就是县（市）政府将财政增长数作为硬性指标下给乡镇，完不成任务。“一票否决”，逼得乡镇制造财政收入连年增加的假象：乡镇政府要求并没有创造利润的乡镇企业或工商户虚报一个利润数字，根据这个数字贷款或集资，交给税务所，然后通过各种渠道把上交的收入再返给乡镇企业或工商户。在这一过程中并没有创造经济效益，但财政收入却在账面上增加了。这种泡沫且能不破？
有政无财 人心浮动
由于财政困难，一些乡镇主要领导一上任，就得像热锅上的蚂蚁一样四处筹钱“保工资，保稳定”，什么农业开发项目款、以工代赈款、扶贫款，抓住什么钱用什么钱。而能挪的都挪了，就只有借债度日。一些乡镇因长期拖欠邮电费、水电费、汽油费、医药费、医药费而饱受停话（电话）、停电、停车、停报（即差旅费、医药费不能报销）的“四停”之苦，严重影响乡镇机关的正常运转。
面临工资难发的窘境，许多乡镇人心浮动，干部悲观失望，正常工作无法开展，处于“半放假”状态。据调查，湖南省湘潭市明显不安心乡镇工作的乡镇干部占总数的四分之一。
从1995年起，国家先后5次调整公务员工资，可在湘潭市大部分乡镇，增资却难以落实。正如某些乡镇工作人员所说的，增资是“水里的月亮”越调心里越不平衡。一些乡镇主要领导讲，目前农村工作任务重、难度大、兴修水利、计划生育、社会治安，科技推广、发展经济等，样样都要基层干部去组织发动，而吃了苦，做了事，却长时间拿不到工资，他们的积极性怎么调动起来？现在干工作，一靠党性，二靠同志之间的个人感情。这种情况再延续一段时间，不用精简机构，大家都要回家了。
收支黑洞大 矛盾还在发展
乡镇财政处于如此困境，首要原因是僧多粥少。目前湖南省平均每个乡镇财政供养人员达448人，多的可达上千人，平均每81个农民养一个在职人员，而且乡镇财政供养人员的增幅要大大超过乡镇财政收入的增幅。
僧多粥少，也不“耽误”乡镇机构患“膨胀病”。在县级行政事业单位人满为患的情况下，县里把大中专毕业生大量压给乡镇，致使乡镇机关严重超编。不少乡镇负责人无可奈何地说：“这些新进人员有的是国家政策规定，不能不要；有的是路子广、关系硬，不敢不要。”“旧人未退出，新人又挤进”。虽然许多乡镇已经认识到机构膨胀的危害性，开始清退乡镇富余人员，但是往往收效甚微，究共原因，是“上有政策，下有对策”。各乡镇清退的主要是工资很低的临时雇工人员，而工资级别较高的正式职工、干部需要下岗分流的却变成了“内退”，工资照发，却不再上班。
“千军万马奔教育”。近年来，由于乡镇机关难进，而各地又千方百计力保教师工资，许多人便涌向学校。目前，农村教师庞大，超编严重。
穷吃 穷喝 穷腐败
乡镇负债问题如此严重，跟组织人?*贫壬系母懿晃薰叵怠Ｒ恍┑胤搅斓计捣钡鞫刹浚岚胃刹恐乇砻嬲ǎ贾露唐谛形秃么笙补κ⑿小Ｒ恍┫缯蛘镜氐乃接笠抵骰蚋鎏宕蠡Ы杩睢⒋虬滋酰械挠糜诘娓陡髦址延茫械挠糜诔院认选Ｕ庖豢橐鹆思馊竦拿埽罅慷裥允录纱朔⑸Ｔ诓普に闵希缯蛘脑に闫毡榇嬖谖侍猓挥凶龅角钊兆忧罟Ｏ嫣断厣洳赫?8年换了5任镇党委书记，最长的任职没超过三个月，最短的任职只有18个工作日。这个镇负债3000多万元。时任镇党委书记屁股一拍走了人。“一个人的政绩，几届人的包袱”，笔者调查中发现此类现象在基层屡见不鲜。
财政转不动 基层稳不住
财政转不动了，乡村干部就稳不住。在负债较多的乡镇，不仅国家政策规定的补助、津贴和加薪没法落实，就是基本工资也难以按时发放。在湘潭农村，有的乡镇一年只在春节时发放一次工资。财政成空壳，农村稳定就不能说大话。现在一些乡镇干部增加农民负担是不得已而采取的办法，在这样的情况下，乡镇干部收取各种税费，农民必然产生较大的对立情绪。一些地方之所以干群关系紧张，一而再、再而三地发生因农民负担引发的群体性事件，除了个别干部方法简单，目无法纪外，最终原因还得归结到乡镇“空壳财政”上。
乡镇负债不仅仅是财力问题
只让下面办事，不给下面经费，事权与财权相分离，是乡镇财政危机的主要原因。乡镇负债不仅仅是财力问题，更重要的是政府机构和社会管理组织制度的设计问题。乡镇建设问题，在过去的实践过程中，没有留下多少经验。1982年12月，全国人民代表大会通过的宪法规定恢复乡镇建制，设立乡人民代表大会和人民政府。乡按居民居住地区设立村民委员会，作为基层群众性自治组织。从1983年开始撤社建乡，到1984年基本取消人民公社，乡村这两级到底如何建设、如何管理，无论从思路上还是在制度上都还需要进行探索。
乡镇政府面临的危机，已经对乡镇政府的生存构成了严重威胁，应该引起高层的高度重视
